L’encadrement de l’industrie du cannabis au Canada et l’aveuglement sur sa puissance prédominante dans le marché

mai 2020

Enquête

Quand le cannabis récréatif est devenu légal, nombreux étaient les producteurs prêts à se lancer sur le marché. Mais seuls quelques-uns étaient réellement dans la possibilité de le faire. Qui a tiré les bénéfices de la Loi cannabis au Canada ? Qui est resté sur le bord de la route ? Line Beauchesne relève les facteurs qui ont déterminé la place de la grosse production industrielle sur le marché canadien.

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Le 21 novembre 2017, dans un document de consultation, le gouvernement fédéral annonçait les grandes lignes de l’encadrement de l’industrie du cannabis, y incluant les produits du chanvre[1], ce qui donna lieu à une nouvelle réglementation pour l’industrie encadrant à la fois le marché thérapeutique et en vente libre, de même que les secteurs de l’industrie qui permettent de maximiser l’utilisation de toutes les parties de la plante. Cet encadrement est particulièrement important, explique le gouvernement, car il vise à créer « une industrie légale diversifiée et concurrentielle constituée de divers intervenants sur le marché, notamment de petits et de grands acteurs dans différentes régions du pays », et à assurer un financement accru de la recherche pour accroître l’innovation (Santé Canada, 2017 : 11).

Quels sont les principaux secteurs de l’industrie du cannabis auxquels le gouvernement fait référence ?

 

L’industrie du chanvre, dont on assouplira les règles pour faciliter son réseautage avec l’industrie de transformation en divers produits alimentaires, vêtements, cosmétiques, textiles, matériaux isolants, produits thérapeutiques, produits de base pour les aliments, etc.

L’industrie des produits vétérinaires à base de cannabis, qui se développe de plus en plus.

L’industrie des crèmes et huiles cosmétiques à base de cannabis ou de chanvre.

L’industrie des produits de santé « naturels » qui pourront désormais contenir de basses concentrations de cannabis et être en vente libre au même titre que les autres produits de cette catégorie.

L’industrie agricole (culture intérieure/extérieure).

L’industrie de transformation des produits du cannabis prescrit à des fins thérapeutiques ou en vente libre.

Les pépinières.

Dans cet encadrement, le gouvernement s’est assuré de règles fluides entre les différents acteurs de cette industrie, tout en balisant et harmonisant à l’échelle nationale les règles de composition des produits, d’étiquetage, d’emballage et de traçabilité. Il explique vouloir soutenir activement l’expansion internationale des produits en provenance de l’industrie thérapeutique et du chanvre, en assurant une garantie uniforme de qualité des produits canadiens en provenance de ces secteurs, tant pour le marché intérieur que pour l’exportation. Le gouvernement canadien était déterminé à aider l’industrie à pénétrer ce marché mondial, le marché canadien de cannabis constituant, somme toute, un marché très limité pour les compagnies en termes de population.

Le système de licences

Le système de licences mis en place est le suivant :

  1. Licences de culture où la vente directe au public est interdite
  • Licence de culture intérieure/extérieure standard (grands producteurs de cannabis). Elle permet de
  • Cultiver n’importe quelle variété de cannabis.
  • Produire des graines de cannabis, des plants de cannabis, du cannabis frais et séché.
  • Licence de microculture (petits producteurs de cannabis – mêmes activités).
  1. Licence d’exploitation de pépinière (producteurs de produits de départ). Elle permet de:
  • Cultiver n’importe quelle variété de cannabis.
  • Produire des graines et des semis (y compris des clones).
  1. Licence pour le chanvre industriel. Elle permet de:
  • Cultiver des variétés approuvées de chanvre industriel (contenant 0,3 % de THC ou moins).
  • Vendre des plants entiers.
  • Vendre aux autres cultivateurs ou transformateurs autorisés, de même qu’aux chercheurs autorisés.
  1. Licences de transformation des produits du cannabis pour la vente aux provinces et territoires, selon le système central implanté. Pas de vente directe au public.
  • Licence de transformation standard (grands transformateurs du cannabis).
  • Production à grande échelle des produits du cannabis.
  • Emballage et étiquetage des produits pour la vente au public.
  • Licence de microtransformation (mêmes activités, mais dans une niche spécifique).
  1. Licences de culture, de transformation ou de vente de produits du cannabis prescrit à des fins thérapeutiques. Les transformateurs de ces produits seront les seuls habilités à les vendre aux patients par Internet ou par téléphone, comme dans le système actuel. (souligné par l’auteure)

Ce dernier élément est passé à peu près inaperçu dans les médias. Pourtant, pour les grandes compagnies œuvrant dans le marché du cannabis prescrit à des fins thérapeutiques, il venait enlever toute compétition sur le terrain dans la vente au détail (intégration verticale du marché), rendant illégales toutes les cliniques ou détaillants qui vendaient du cannabis à des fins thérapeutiques. Les compagnies ont su récupérer certaines de ces cliniques de santé qui opéraient avec des médecins. Elles furent transformées en services qui accompagnent les patients qui ont besoin de cannabis, les orientant vers l’approvisionnement « approprié » et assurant par la suite le suivi des patients. Cet approvisionnement « approprié » est perçu par plusieurs comme assez problématique.

En effet, dans ces cliniques, tout comme c’est le cas des médecins sur les sites Web des compagnies, les médecins peuvent autoriser le cannabis pour un patient et l’aider à s’inscrire chez un producteur en particulier ; dans le cas des cliniques, il s’agit généralement de l’un de ceux avec lequel il y a un accord pour récolter un pourcentage des produits vendus. Ces cliniques expliquent que c’est leur seul revenu pour exister maintenant qu’elles ne peuvent plus vendre de cannabis et que, sans ce revenu, elles devraient fermer, abandonnant le suivi de leurs patients. En fait, suite à cette réglementation pour les licences dans le marché thérapeutique, toute une industrie s’est créée visant à relier rapidement les patients, les médecins et les producteurs pour les approvisionner, que ce soit par les cliniques de cannabis qui sont désormais en partie financées par les producteurs pour qu’on leur envoie des patients, ou encore des plateformes numériques dédiées à cette fin, telle HELLO MD. Ces cliniques et plateformes permettent également aux grandes compagnies de faire connaître différents produits inconnus des patients et qui ont un grand potentiel sur le marché.[2]

Cette décision fédérale de donner aux grandes compagnies le monopole de la vente au détail dans le marché thérapeutique a énormément frustré plusieurs grandes chaînes de pharmacies qui espéraient devenir les vendeurs autorisés des produits du cannabis lorsqu’ils sont prescrits à des fins thérapeutiques.

En somme, comme il est possible de cumuler plusieurs licences fédérales, les producteurs autorisés dans le marché thérapeutique furent au premier rang pour ajouter les licences nécessaires au marché en vente libre, le gouvernement ayant permis des procédures simplifiées pour les acteurs du marché ayant déjà obtenu une licence sur le marché thérapeutique. Il est intéressant pour les acteurs du marché thérapeutique de cumuler des licences dans les deux marchés puisqu’ils pourront ainsi éviter la saturation du marché canadien, en redirigeant les cultures vers la transformation des produits destinés au marché pour l’exportation. Enfin, le gouvernement fédéral n’a pas imposé de limites quant au nombre de licences délivrées pour une même entreprise, ce qui enlève également un obstacle à la croissance des grands de l’industrie.

Face à la puissance de cette industrie, les petits producteurs et transformateurs furent évincés du marché.

L’aveuglement sur l’industrie du cannabis

Le peu de débats politiques et médiatiques sur l’industrie lors du processus de légalisation du marché en vente libre du cannabis ne s’explique pas par le fait que le gouvernement fédéral a caché ses cartes ; les documents d’encadrement de l’industrie ont toujours été bien visibles sur le site de Santé Canada. Il s’explique par la séparation fictive entre le « cannabis médical » et le « cannabis récréatif » qui a empêché de comprendre que l’industrie du cannabis était déjà là, avant même l’entrée en vigueur de la Loi sur le cannabis, et qu’elle allait énormément influencer le contenu de ce nouveau marché en y occupant une place prépondérante.

Plusieurs petits producteurs agricoles et transformateurs qui espéraient s’intégrer à ce marché et faire des profits n’avaient pas compris que les exigences fédérales pour obtenir des licences de culture et de transformation des produits, de même que pour l’étiquetage et la traçabilité, allaient être les mêmes pour le marché en vente libre que pour le marché thérapeutique, même si une réglementation avait été publiée à cet effet sur le site de Santé Canada. Pour eux, cela concernait le « cannabis médical », pas le « cannabis récréatif », ce qui a amené toute une surprise de leur part lorsqu’ils ont voulu se lancer sur le marché en vente libre du cannabis, croyant que leur gouvernement provincial ou territorial avait un mot à dire sur les autorisations de licences et leurs exigences.

Du côté des producteurs agricoles, considérant que la culture extérieure allait être permise suite à la légalisation du marché en vente libre du cannabis[3], et que leur perception de la forme de cannabis qui allait être consommée était l’herbe fumée, ils n’avaient aucune idée de l’ampleur de l’industrie qui était déjà là et de la diversité des produits qui allaient arriver sur le marché.  Quand ils ont compris que les provinces et territoires ne leur donneraient pas de permis pour cultiver du cannabis et qu’il fallait passer par la procédure fédérale à Santé Canada, ils réalisèrent le mur en face d’eux.  Pour obtenir ces licences, il fallait pouvoir assumer tous les coûts associés à cette procédure et, s’ils obtenaient une licence, s’assurer du respect des normes quant aux lieux et aux produits pour passer les processus d’inspection et de contrôle, de même qu’assurer la traçabilité en tenant des livres sur l’ensemble des transactions, la surveillance des récoltes, ne pas utiliser de pesticides (sauf ceux permis dans l’alimentation homologués par l’Agence de règlement de la lutte antiparasitaire), etc. Ils n’étaient vraiment pas contents. Cela signifiait des investissements énormes dans un milieu bancaire encore frileux à investir de l’argent dans cette industrie (cela s’est grandement corrigé depuis). Enfin, dans la réglementation sur l’industrie, les cultivateurs de cannabis ne peuvent vendre qu’à des transformateurs qui gèrent les différents produits et l’étiquetage unique, qui est fédéral. Alors pas question d’avoir son « petit kiosque » sur le bord du chemin et ses recettes faites maison pour vendre des produits du cannabis au grand public ; c’est interdit.

Les petits transformateurs souhaitant pénétrer le marché en vente libre du cannabis avec des produits infusés ont mis de leur côté une année avant de comprendre qu’ils en étaient pratiquement exclus. En fait, ce n’est que lorsque la réglementation pour les licences des produits infusés du cannabis (boissons, aliments, produits de beauté, chocolats, crèmes topiques, etc.) fut prête en octobre 2019 que les plaintes de leur part se sont fait entendre. Ils se sont tout à coup rendu compte qu’ils pouvaient difficilement pénétrer ce marché, surtout que Santé Canada, en juin 2019, avait ajouté comme exigence pour obtenir une licence (quelle qu’elle soit) que les installations devaient déjà être là et devaient être inspectées, ce qui signifie des coûts impossibles à assumer pour la plupart d’entre eux. La justification de Santé Canada à cette exigence pour obtenir une licence est que plusieurs demandes lui ont fait perdre beaucoup de temps, car les demandeurs n’avaient pas les moyens de leurs ambitions, soit les capitaux qui leur permettent de répondre à tous les critères de contrôle de qualité et les professionnels requis à cette fin, les accords avec des laboratoires, les sites de production, etc. Ainsi, cette exigence lui permettrait de désengorger le système d’approbation de licences en n’offrant son attention qu’à ceux qui avaient les moyens d’entrer dans ce marché.

Enfin, quand certains petits joueurs réussissent à répondre aux conditions de Santé Canada et qu’ils ont des produits intéressants à vendre, ils sont assez rapidement achetés par les grandes compagnies.

« Toute une industrie s’est créée visant à relier rapidement les patients, les médecins et les producteurs pour les approvisionner ».

« Le peu de débats politiques et médiatiques sur l’industrie lors du processus de légalisation du marché en vente libre du cannabis (…) s’explique par la séparation fictive entre le « cannabis médical » et le « cannabis récréatif » qui a empêché de comprendre que l’industrie du cannabis était déjà là, avant même l’entrée en vigueur de la Loi sur le cannabis, et qu’elle allait énormément influencer le contenu de ce nouveau marché en y occupant une place prépondérante ».

Conclusion

On peut se demander quelle sera la relation du gouvernement et de Santé Canada avec ces puissants acteurs du marché. Déjà, même si la promotion commerciale des produits du cannabis, prescrits ou non, est interdite et que seule la promotion informative est permise, les sites Web des producteurs autorisés ne se gênent pas pour faire des rabais promotionnels et assurer une présentation très attrayante de leurs produits, de même que d’utiliser les médias sociaux pour mousser leurs ventes.

Chose certaine, en tant qu’intervenant, chercheur ou acteur politique quelconque dans ce dossier, il est important de comprendre ce que signifie la présence de cet acteur dans le marché du cannabis, prescrit ou non. La puissance de cette industrie, qu’on le veuille ou non, fera en sorte que le marché du cannabis ne sera pas du tout le miroir du marché illégal, mais ouvrira la porte dans les années à venir à des usages multiples de cette plante. Ils affecteront les profils de consommation et en créeront de nouveaux, tel les personnes âgées au Canada qui constituent actuellement le nouveau créneau de l’industrie.

[1] Le chanvre est un produit à faible teneur en THC (moins de 0,3 % au Canada ; moins de 0,2 % en Europe). La culture du chanvre est permise depuis 1998 au Canada et les produits alimentaires de cette industrie se retrouvent maintenant dans les principales chaînes d’épicerie. Santé Canada contrôle la production, la distribution, la transformation et l’importation des graines de chanvre (chènevis) et les principales cultures se retrouvent en Saskatchewan, au Manitoba et en Alberta.

[2] Par exemple, les tampons au cannabis de Foria, qui diminueraient les douleurs menstruelles. Si l’expérience des patientes s’avère positive, ce marché a un énorme potentiel, car il touche un grand nombre de femmes.

[3] Rappel. La culture extérieure n’est pas permise pour le cannabis prescrit à des fins thérapeutiques.