Le 13 avril 2017 était déposé à la Chambre des communes le projet de loi C-45, Loi sur le cannabis, visant à réguler le marché en vente libre (non prescrit) de cette drogue.[1] C-45 fut adopté le 19 juin 2018 et sera partiellement mis en œuvre le 17 octobre de la même année[2].

Le gouvernement fédéral avait deux objectifs avec cette loi. Le premier est l’encadrement du marché en vente libre du cannabis, tout en rassurant la population sur ses deux principales craintes : la consommation de cannabis chez les jeunes et le cannabis au volant. Le deuxième est de participer au développement d’une industrie canadienne de cannabis prospère et qui soit reconnue mondialement pour la qualité de ses produits.

Dans un premier temps, nous verrons l’arrivée de l’industrie du cannabis au Canada qui, comme dans tous les pays et régions (à l’exception de l’Uruguay et de l’Alaska), est entrée par la porte du marché thérapeutique. Puis nous verrons le support du gouvernement à sa consolidation, favorisant son entrée et sa domination du marché en vente libre.

L’arrivée de l’industrie du cannabis au Canada

En 2013, l’industrie du cannabis prescrit à des fins thérapeutiques, qui désirait s’implanter au Canada, eut gain de cause. Le Règlement sur la marijuana à des fins médicales (RMFM) du gouvernement conservateur permettait aux producteurs de cannabis thérapeutique, dûment autorisés par une licence fédérale, de le vendre par la poste. Cette loi, entrée en vigueur en 2014, venait remplacer l’ancienne loi où les patients pouvaient cultiver eux-mêmes leur cannabis, avoir un producteur désigné ou se le procurer auprès de Santé Canada.[3] Désormais, les patients devraient s’approvisionner en cannabis auprès des producteurs avec licence fédérale et ce, en possession d’une certification médicale de leur problème et une prescription à cet effet. Sous le RMFM, les producteurs ne pouvaient vendre que du cannabis frais, du cannabis séché et de l’huile de cannabis.

Les coûts afférents à l’infrastructure de production intérieure (la seule permise), à la sécurité, à l’expédition, aux contrôles de qualité et à la traçabilité des produits, tels qu’exigés par le gouvernement, obligeaient alors les producteurs de cannabis thérapeutique à des dépenses considérables. Par ailleurs, ils devaient détruire le cannabis non vendu à la fin de l’année. C’est ce qui a laissé la place sur le marché à des acteurs économiques dont les capitaux étaient assez importants pour absorber ces coûts.

Toutefois, peu de médecins au Canada, considérant les lacunes de preuves cliniques des effets du cannabis sur des problèmes précis, se sont sentis à l’aise de recommander le produit. Qu’à cela ne tienne, les producteurs possédant des permis de vente ont développé leur propre réseau de médecins aisément accessibles sur leur site Web, acceptant d’examiner la demande d’un patient. Ces médecins déterminent rapidement si la prescription pour les symptômes annoncés par un professionnel de la santé se qualifie pour un usage des produits du cannabis. Ils peuvent alors remplacer le médicament prescrit par des produits du cannabis, ou en recommander l’usage, moyennant un certain montant à débourser par le patient pour ce service. Ces symptômes sont définis de manière très large, englobant non seulement des visées thérapeutiques particulières à des problèmes clairement identifiés, mais tout problème pour lequel un professionnel de la santé jugerait pertinent d’en recommander l’usage à un patient, quel que soit son âge, donc incluant les mineurs (Fischer et coll., 2015 ; Rehm et coll., 2019). Ces médecins peuvent faire des consultations par Skype[4] ou autrement, s’il s’en trouve un à proximité géographique du patient pour compléter son dossier aux fins d’approbation.

Le modèle commercial privilégié par ces producteurs est efficace et leur site Web, dans lequel ils ont beaucoup investi, est très convivial :

« Si vous êtes un patient à la recherche de cannabis à des fins médicales, nos membres et leurs équipes de service à la clientèle instruites et qualifiées sauront vous conseiller et vous aider à trouver le produit qui répondra le mieux à vos besoins. Vous ne savez pas sous quelle forme vous devriez prendre le produit ou cherchez un dispensaire où vous pourrez consulter un médecin ? Les équipes de service à la clientèle sauront vous aider. Des programmes d’aide financière sont offerts au besoin. De plus, les sommes dépensées sont déductibles de votre déclaration de revenus fédérale à titre de frais médicaux » (Association cannabis Canada, 2017, onglet « Producteurs licenciés »).

La croissance du nombre de clients de ces producteurs est d’environ 10 000 par mois.

Le soutien du gouvernement fédéral

Comme la plupart des produits du cannabis thérapeutique n’ont pas de DIN[5], la plupart des assurances en 2016 n’offraient pas de remboursement aux patients[6]. Pour cette raison, plusieurs d’entre eux ne pouvaient assumer les coûts du cannabis de ces producteurs et désiraient retrouver leur droit à une culture personnelle ou à une personne désignée en tant que producteur, comme c’était le cas avant l’entrée en vigueur du RMFM. Ils intentèrent un recours devant les tribunaux à cet effet. Le 24 février 2016, la Cour fédérale de la Colombie-Britannique leur donnait raison dans la cause Allard (Allard c. Canada, 2016 CF 236), le tribunal jugeant que le RMFM ne respectait pas l’exigence constitutionnelle relative à « l’accès raisonnable » au cannabis thérapeutique. C’est ainsi qu’en août 2016, à la suite de la décision de la Cour fédérale, entrait en vigueur le Règlement sur l’accès au cannabis à des fins médicales (RACFM), qui remplaçait le RMFM, et redonnait aux patients qui le désiraient la capacité de cultiver leur cannabis ou d’avoir un producteur désigné, le tout sous la supervision de Santé Canada.

En date du 30 septembre 2019, 29 193 patients avaient obtenu le droit d’avoir une production à des fins personnelles que l’on cultive soi-même ou à l’aide d’un producteur désigné. (Santé Canada, 2020a).

Les producteurs autorisés n’étaient pas très contents de la décision de la Cour concernant la cause Allard. Ils avaient investi des millions de dollars pour créer une infrastructure de culture intérieure qui répondait aux exigences gouvernementales, et voilà que des milliers de patients n’allaient plus s’approvisionner chez eux. Leurs lobbyistes ont fait valoir au gouvernement qu’avec le nouveau cadre réglementaire qui légalisera le marché en vente libre du cannabis, ils devraient être les premiers producteurs sur les rangs afin de non seulement compenser ces pertes, mais aussi parce que toute une infrastructure de contrôle était déjà en place pour assurer la qualité et la sécurité de leurs produits. Si le gouvernement approuvait leur demande, ils désiraient que soit changée la réglementation des licences de production à des fins thérapeutiques pour qu’ils n’aient plus à détruire le cannabis invendu en fin d’année. Ils désiraient répondre adéquatement à la demande, lors de l’entrée en vigueur de la loi. Ils voulaient également que soit allégée la procédure de Santé Canada lorsqu’ils faisaient une demande de modification et d’agrandissement de leurs installations. Ils pourraient ainsi investir rapidement dans des installations plus vastes, acquérir une expertise plus pointue pour parfaire leurs produits et offrir une gamme de produits variés fabriqués en plus grandes quantités, ce qui ferait baisser les prix tant pour les produits du cannabis prescrit à des fins thérapeutiques que pour ceux en vente libre, produits qui sont en grande partie les mêmes.

Le gouvernement a répondu positivement à leur demande. Le 25 mai 2017, pour assurer un approvisionnement adéquat de cannabis lors de l’entrée en vigueur de la Loi sur le cannabis, le gouvernement annonçait une augmentation des ressources de Santé Canada pour accélérer la délivrance de licences autorisant la production de cannabis thérapeutique et une simplification de « l’examen et de l’approbation des demandes de modification ou d’agrandissement des installations de producteurs autorisés qui ont un bon dossier de conformité avec le RACFM ».  Il enlevait également l’obligation aux producteurs autorisés de jeter les surplus de production en fin d’année et prolongeait les périodes de validité des licences d’un an à trois ans (Santé Canada, 2017a). Les grands joueurs du marché n’ont pas tardé à utiliser ces possibilités pour ouvrir de nouveaux sites ou agrandir leurs installations. Ces avantages leur ont permis d’éviter en grande partie la concurrence de nouveaux joueurs sur le marché en vente libre du cannabis. En effet, les acteurs qui désiraient se lancer dans le marché en vente libre du cannabis et qui n’avaient pas déjà une licence d’opération dans le marché thérapeutique ont dû attendre le passage de la loi, soit le 21 juin 2018, pour commencer le processus d’obtention d’une licence (processus d’approbation par Santé Canada qui prend plusieurs mois). En outre, ceux dont l’intérêt était le marché des produits du cannabis prévus dans la deuxième phase d’implantation du marché (boissons, aliments, crèmes topiques, etc.) ont dû attendre en octobre 2019 que la réglementation de Santé Canada pour l’obtention d’une licence soit prête. De leur côté, les grands joueurs du marché thérapeutique préparaient déjà le terrain pour la vente libre, signant des ententes d’approvisionnement avec les provinces et territoires, et transformaient leurs infrastructures pour répondre à la deuxième vague de produits de cannabis pour le marché en vente libre (ententes avec des compagnies pour l’embouteillage ou achat des diverses fournitures nécessaires à ce nouveau marché).

Depuis l’entrée en vigueur du RMFM, en 2014, Santé Canada ne tient plus de registres des personnes autorisées à consommer du cannabis prescrit à des fins thérapeutiques, et ne contrôle pas non plus les motifs pour lesquels les médecins en prescrivent l’usage. Il est uniquement responsable d’approuver le demandeur pour une licence de production, et les permis de transformation et de vente des produits, de même que de s’assurer des conditions sécuritaires et sanitaires de culture et de transformation. Cette situation permet aux producteurs autorisés qui font la vente de contrôler en bonne partie le discours adressé aux patients sur les produits.

En 2018, avant l’entrée en vigueur de la Loi sur le cannabis, une centaine de producteurs étaient autorisés sur le marché médical, selon les données de Santé Canada (Santé Canada, 2019b). Toutefois, plusieurs de ces producteurs n’avaient pas de permis de vente, fournissant les grandes compagnies. En réalité, tout au plus une cinquantaine de producteurs possédaient un permis de vente et certaines de ces compagnies étaient déjà des multinationales dans le marché médical de cannabis. Ces dernières disposent de laboratoires pour non seulement tester leurs produits, mais faire de la recherche et innover avec de nouveaux produits sur le marché. De même, ces compagnies ont développé un important service d’empaquetage, d’étiquetage et de livraison, leur permettant d’assurer 150 000 livraisons à domicile par mois. Ainsi, avant le passage de la Loi sur le cannabis, un petit nombre d’acteurs détenait une grande puissance économique sur le marché du cannabis thérapeutique.

Pour accroître leurs profits, ces grands acteurs vont faire ce qu’il faut pour être les premiers sur les rangs dans le marché du cannabis en vente libre.

Conclusion

Ainsi, l’industrie du cannabis, avec le soutien gouvernemental, a pu faire son entrée en force sur le marché en vente libre. Dans un prochain article, nous montrerons comment l’encadrement de l’industrie du cannabis, et cette possibilité pour les compagnies de préparer le terrain avant l’entrée en vigueur de la loi, ont évincé les petits joueurs du marché.